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地方債務和融資管理新規(guī)解讀（一）
日期：2011-08-01 來源：
日前，多家媒體報道一份醞釀多日關于規(guī)范地方債務和融資管理問題的文件(意見征求稿)可能在不久后正式出臺。社會各界都對該文件給予了高度關注，我們通過相關報道以及工作中與各地城投公司的接觸，對該文件有了一個相對完整的認識，并對該文件的核心精神進行了解讀，提出了我們對未來發(fā)展趨勢的若干判斷和想法，在此與各級政府和各融資平臺分享。
核心內容包括三方面
各地投融資平臺的債務問題在過去一直受到各方的關注，經(jīng)過幾年的時間，融資平臺的債務已經(jīng)積累了較大的規(guī)模。去年，中央政府提出了4萬億元投資計劃，大量銀行貸款和企業(yè)債券再次流入了地方融資平臺，加上前幾年的積累，地方政府債務已經(jīng)達到了高危的峰值。因此，此次財政部牽頭擬定文件主要目的在于有效控制地方政府的債務風險，規(guī)范融資平臺的融資行為，我們對該文件核心精神解讀包括以下三方面內容：
第一、中央要對地方財政和融資平臺的債務狀況進行全口徑摸底和分類統(tǒng)計。此次核查摸底對象和范圍較廣，除了地方政府、融資平臺，還包括財政經(jīng)費補助的事業(yè)單位。地方政府通過金融機構直接、間接融資，政府不同信用支持或還款承諾下的債務都需要進行核實。我們大體把地方政府債務分為兩大類，第一大類是地方政府、經(jīng)費補助事業(yè)單位舉借的債務；第二大類針對融資平臺，又可分為公益性項目、具有經(jīng)營性收入、純市場化三類項目的債務。這次摸底有助于中央了解當前地方政府的真實負債水平，有效地對宏觀資金政策進行調控，并且為下一步出臺支持該文件推行的相關規(guī)定、構建地方債券負債水平指標體系做好基礎調研和分析工作。
第二，針對債務的摸底情況，中央將妥善處理歷史債務，并對不規(guī)范的地方政府融資行為進行清理。對于歷史債務和在建項目債務，文件表明償還渠道不變，由財政償還的債務必須納入財政預算，由平臺通過經(jīng)營收入償還的則將責任落實到企業(yè)，不得在清查中改變債務的性質，逃廢債務。各地過去執(zhí)行《預算法》和《擔保法》時都有一些規(guī)避的手段和做法，該文件對違規(guī)的擔保行為進行了相對嚴格的界定，直接或變相利用政府信用作為融資擔保的行為將被進一步清理。這表明未來將逐漸取締地方政府給予融資平臺不規(guī)范的補貼政策，進一步劃清政企關系。
第三，文件的出臺對未來地方政府融資渠道影響較大。中央將允許省級政府在額度范圍內發(fā)行地方債券為城市建設融資，主要用于補充新建項目資金以及償還歷史債務。純公益性項目將從融資平臺業(yè)務中剝離，由地方政府財政承擔，平臺與地方財政職能將進一步劃清邊界，同時引入社會資本。未來各融資平臺將主要通過企業(yè)自身信用進行擔保，繼續(xù)為城市融資和建設服務?？偨Y起來，中央未來將主要通過限制省級政府地方債額度和融資平臺風險企業(yè)內部化兩方面工作整體控制地方政府債務風險。
對地方政府融資有何影響
該文件的內容對未來地方政府城建融資工作的影響比較大，并將逐漸顯現(xiàn)。我們認為，各地方政府和平臺應做好以下三方面工作。
第一、對融資平臺及政府補貼事業(yè)單位進行運作模式的改進，創(chuàng)造更加清晰的盈利模式。通過政企合作，政府為項目的建設和運營提供清晰、長期的補貼方式，為平臺或事業(yè)單位包裝出可盈利性質的項目，使項目適應平臺市場化經(jīng)營的要求，同時為社會資本的進入創(chuàng)造條件。
第二，對城市資源重新審視，挖掘城市公共資產價值，將良性公共資產注入融資平臺，逐漸形成一批具有城市公共資源經(jīng)營能力的市場化公司。一方面，融資平臺純公益性項目資產和部分債務回歸財政統(tǒng)籌后，其融資能力將受到大幅度削弱，需要政府為其注入有價值有利于平臺形成盈利模式的城市公共資產，支持平臺業(yè)務的運行，提高平臺的融資能力。另一方面，地方政府需要對現(xiàn)有城市資源進行盤整，根據(jù)公共資產性質進行劃分，充分挖掘城市資源潛力，并將其注入融資平臺。預計未來各地將可能出現(xiàn)一批與地方政府關系清晰、對城市公共資產持有合法產權或使用權的市場化公司、并逐漸形成走綜合化或專業(yè)化路線，經(jīng)營城市資源的行業(yè)群體，繼續(xù)為中國的城市建設融資和建設管理服務。
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